1、为什么要推行“两票制”？

　　因为有7号文在，不会禁绝“一票制”。所以，推行“两票制”主要是为了限制“三票制”及更多的票制。而限制多票制，则是为了限制一种挂靠走票现象——即一些没有合法经营资格或缺乏正常经营能力但有广阔人脉渠道的中间商，通过挂靠获得受挂靠方的经营资格和市场声望，然后以走票销售的方式获得己利。如果普遍推行“两票制”，就杜绝了这些走票公司的非法经营、非法获利之路。

　　实际上，现在挂靠、走票的非法经营，难度已经越来越大。实际情况是：销售到医疗机构的药品其价格是确定的。无论是招标定价还是议价定价，都与几票制无关。在终端消费价已定的前提下，如果“票”多、环节多、分利多，必然压缩生产企业的已有利润空间。所以，除非多一“票”能给企业带来好处(比如使回扣实施方式合法化)，否则，作为起头的药品生产企业也罢，作为中间的药品流通企业也罢，绝不会去接受挂靠、提供走票，进而流失利润。

　　从这一点上说，推行“两票制”既是生产企业对绝大多数药品规范销售的内在规定(虽然这会促使一些传统的销售方法被淘汰)，也是流通领域建立正常流通秩序的客观需要(虽然这会促使一些不规范的公司退出经营)。

2、“两票制”被适用的法律、法规在哪儿？

　　从历史来看，“两票制”源于当年的广东阳光采购提出，后在福建省第八标中落地发芽，随着新医改的不断推入，“两票制”的生存土壤与环境日益丰润，在全国范围内推广的思路似乎越来越清晰，但是要使其实施落地，必须从首先解决其在法律、法规层面上“建章立制”的问题。目前，关于“两票制”如何出台相关管理规定与实施细则，政策是国家层面的和还是各省自行制定相关法则尚未明确，如果省级层面制定，是省属某个部门制定还是采购联席会议的相关部门联合发文？

3、他山之石

　　先看看福建省第八标中关于“两票制”的相关法则性文件——《福建省食品药品监督管理局关于印发福建省药品集中采购招标配送三个管理办法的通知》（闽食药监市〔2009〕340号），其中主要有三个适用性文件组成《福建省药品集中采购生产企业投标资质认定及管理办法》、《福建省药品集中采购配送企业资质认定及管理办法》、《福建省药品集中采购配送监督管理办法》。福建省的文件出台是根据《福建省人民政府批转省发改委、省卫生厅等六部门关于福建省2009年医药卫生体制改革实施方案的通知》（闽政文〔2009〕155号）和《福建省人民政府办公厅转发省卫生厅、省政府纠风办等八部门关于进一步规范医疗机构药品集中采购工作实施意见的通知》（闽政办〔2009〕140号）规定要求，由福建省食品药品监督管理局牵头制定的。

4、“两票制”监督执行的主体是谁？

　　在法规中规定谁是“两票制”监督执行的主体，这个烫手的“山芋”谁接？

　　从福建省来看，是由省级食品药品监督管理部门牵头制定，监督执行。纵观全国，各省都在摩拳擦掌、跃跃欲试，但各地牵头部门和讨论内容各有异同，某些省份是省食品药品监督管理局牵头，某些省份是卫计委牵头……比如，4月27日，江苏省食药监局流通管理处下发通知，明确提出综合医改试点省份要在全省范围内推行“两票制”，并要求各相关单位在2016年5月5日前，结合实际提出具体意见和建议进行反馈。此外，陕西省卫计委近日也召开了座谈会，探讨“两票制”对行业的影响、具体推行举措等内容。

　　从福建省的三个法规性文件来看，其中对生产企业、配送企业执行“两票制”的条款做出了明确，对原医疗机构市场自由选择配送企业的市场行为进行了行政干预，高度集中到11家配送企业完成全省的公立医疗机构的药品配送任务，并对其违法相关规定做出了相关的处罚措施，对实施监督的部门和技术手段也进行了描述。

　　福建相关条款是如何规定的：

　　对于药品生产企业，在《福建省药品集中采购生产企业投标资质认定及管理办法》规定“中标的生产企业违反以下条款的，取消中标品种的中标资格，并取消该企业在福建省下1－2个轮次的投标资格，列入黑名单进行公告”。其下的第六款就涉及“两票制”的具体规定“中标药品通过接受委托配送的经营企业以外的企业、单位（代理）转票的”；对于经营配送企业，在《福建省药品集中采购配送企业资质认定及管理办法》中规定“取得配送资质的药品经营企业，违反以下条款的，取消配送资质及下1－2个轮次的配送资质，并列入黑名单进行公告。”其下的第三款写明“两票制”的具体规定“从中标品种的生产企业以外的企业、单位（含该生产企业所属的流通企业）购进中标药品的”。

5、如何实现监管？

　　做为福建省将主体的监管责任落实到省食品药品监督管理部门，源于两票制主要管理是配送企业到医院是否是第二次流转开票，所以在对经营企业中做出了“取得配送资质的药品经营企业，所有经营委托配送的中标品种必须单独建帐，并与药品监管部门电子监管网络联网，接受药监部门实时动态监管”的相关规定来实现监控。

　　从目前福建的实施“两票制”的落地和监管来看，笔者认为还是主要通过制定相关法规的严厉处罚措施、药品电子监管码、要求配送公司单独建账等行政措施来实现监管，但是未来“两票制”在全国遍地落地生根，是否也会采取上述监管措施或将有更好的监控措施呢？

　　目前福建的监管措施还是人为因素主观性较大，主要靠抽查和动态监控。但只有“制度+信息化技术手段”的管理才是科学的管理。

　　结合国家的医改政策和相关要求，“两票制”的科学监管应该可以从药品质量追溯体系建设、国家药管平台、省级药品采购平台等现代信息化技术平台来入手统筹规划，“两票”要控制的核心是流转次数和配送企业的采购源头这两个环节，可以采用类似于浙江的新的省级药品采购平台，由医疗机构的采购订单信息直接发往生产企业端，由生产企业操作分配给配送企业配送，完善系统实现 “信息流、商流、资金流”的“三流合一”，并在系统中建立某一药品的发票流转次数信息预警功能，实现动态监控和信息化监管水平。